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政策解讀 | 財政部會計司有關負責人就印發《事業單位成本核算基本指引》答記者問
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財政部會計司有關負責人就印發《事業單位成本核算基本指引》答記者問

 2019年12月25日 
來源:會計司
為了貫徹落實黨中央關于建立權責發生制政府綜合財務報告制度、全面實施績效管理的決策部署,加強政府成本核算工作,近日,財政部制定發布了《事業單位成本核算基本指引》(以下簡稱《基本指引》)。財政部會計司有關負責人就《基本指引》有關問題回答了記者的提問。
問:《基本指引》出臺的背景和意義是什么?
答:近年來,黨中央從推進國家治理體系和治理能力現代化的高度,在多份文件中從不同角度對加強政府成本核算提出了要求。例如,《中共中央國務院關于印發黨政機關厲行節約反對浪費條例的通知》(中發〔2013〕13號)要求“推進政府會計改革,進一步健全會計制度,準確核算機關運行經費,全面反映行政成本”;《中共中央國務院關于推進價格機制改革的若干意見》(中發〔2015〕28號)規定“公用事業和公益性服務的經營者應當按照政府定價機構的規定公開成本,政府定價機構在制定和調整價格前應當公開成本監審結論”;《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》(中發〔2018〕34號,以下稱《意見》)在總體要求中提出“更加注重結果導向、強調成本效益、硬化責任約束”;《國務院關于批轉財政部權責發生制政府綜合財務報告制度改革方案的通知》(國發〔2014〕63號,以下稱《通知》)提出“條件成熟時,推行政府成本會計,規定政府運行成本歸集和分攤方法等,反映政府向社會提供公共服務支出和機關運行成本等財務信息”。
因此,加強政府成本核算,是貫徹落實黨中央、國務院上述重大決策部署的必然要求,具有重要和深遠的意義:
一是節約公共資源的需要。黨中央歷來倡導堅持艱苦奮斗、勤儉節約,習近平總書記指出“黨和政府帶頭過緊日子,目的是為老百姓過好日子”,就是要求政府將更多的資金、資源節省下來用于保障改善民生,用政府的“減法”體現民生的“加法”。通過加強政府成本核算,將有助于揭示成本發生和形成過程,明確成本影響因素,找到資源耗費的主要環節,從而便于有針對性地開展成本控制活動,減少公共資源不必要的耗費,提升單位運行效率。
二是公共服務或產品定價的需要。我國對于政府定價的公共服務或產品采取成本監審方式,即定價機關通過審核經營者成本核定政府定價成本,作為政府制定價格的基本依據?!墩贫▋r格成本監審辦法》(國家發展和改革委員會令第8號)對于定價成本核定作了規定,但主要基于企業成本核算方法而未充分考慮行政事業單位的特點。此外,一些事業單位存在備案或自主定價的收費項目,也需要依賴成本核算信息加以確定。加強行政事業單位成本核算有助于補充完善相關方法,提高定價成本核算的準確性,為定價和成本補償提供更科學的依據。
三是完善績效評價的需要。《意見》提出,要從運行成本等方面衡量部門和單位整體及核心業務實施效果,從成本等方面綜合衡量政策和項目預算資金使用效果,績效目標要包括成本等指標。為滿足上述評價要求,需要核算清楚部門和單位、政策和項目等的實際成本。此外,從單位內部管理角度,也需要對內部組織部門、業務團隊等的成本相關績效指標加以評價。加強行政事業單位成本核算有助于打牢成本數據基礎,提高績效評價的準確性,為完善績效管理體系做好支撐。
此外,已于2019年1月1日起實施的新政府會計準則制度較為全面引入了權責發生制基礎,為行政事業單位全面開展成本核算提供了可行條件和基礎。


問:《基本指引》起草發布經歷了哪些過程?對各方反饋意見是如何采納吸收的?
答:為做好《基本指引》的制定工作,我們早在2016年就設立了“政府成本費用會計問題研究”課題,圍繞政府成本會計的國際經驗、信息需求、管理模式、核算實務等開展了深入研究。在此基礎上,于2018年、2019年赴部分中央部門、地方、政府會計準則制度建設和實施工作聯系點單位廣泛調研成本核算有關問題,充分了解不同類型行政事業單位成本信息需求和成本核算現狀等情況,據此形成基本指引討論稿并不斷修改。2019年6月,我們召開座談會,與相關行業主管部門、行政事業單位、學術界、會計師事務所的專家進行了深入研討。根據研討情況,我們對討論稿進行了修改完善,于7月中旬形成基本指引征求意見稿。
7月22日,我們印發了《財政部辦公廳關于征求<行政事業單位成本核算基本指引(征求意見稿)>意見的函》(財辦會〔2019〕23號),面向中央部門(單位)、地方財政部門和社會公眾公開征求意見,同時征求部內相關司局、各地監管局和政府會計準則委員會咨詢專家的意見?;局敢髑笠庖姼迨艿礁鞣疥P注,截至2019年10月26日,我們共收到書面、電子郵件、電話等方式提出的反饋意見132份,其中61份表示無不同意見,其余71份共提出298條具體意見。在公開征求意見的同時,我們于9月份組織部分行政事業單位代表召開座談會進行研討,并赴部分地區調研,當面聽取有關各方對基本指引征求意見稿的意見和建議。
10月份以來,我們對所有反饋意見和建議一一進行了梳理,逐條對是否采納情況進行了分析,并根據有關反饋意見和建議對基本指引征求意見稿進行了修改和完善,形成了送審稿。反饋意見總體上對基本指引的內容表示肯定,認為推進政府成本核算是大勢所趨,對于節約公共資源、提升政府單位運行效率、完善績效管理、提升國家治理能力非常有必要和有意義。同時,部分反饋意見也針對基本指引的實施范圍、成本信息需求、成本核算原則、成本核算項目和范圍等內容提出了具體的修改意見和建議。隨后,我們再次征求部分政府會計準則委員會咨詢專家意見,根據反饋意見進一步修改完善了基本指引送審稿。11月底至12月初,經會計司會計技術小組討論和司務會審議、部內相關司局會簽后,最終于12月17日由部領導簽發。


問:基本指引的名稱為何由征求意見稿的《行政事業單位成本核算基本指引》修改為最終的《事業單位成本核算基本指引》?
答:基本指引在最初制定階段,旨在為行政事業單位構建統一的有關成本核算的基本框架。在征求意見過程中,很多反饋意見贊同基本指引對事業單位的適用性,但對行政單位的適用性提出質疑,認為行政單位和事業單位的職能目標、成本信息需求等差異較大,行政單位的成本核算對象及其范圍難以準確界定,現有費用信息已經基本能夠滿足行政單位的相關需求。經研究,我們采納了上述意見,刪除了行政單位成本核算的相關條款,并將指引名稱調整為《事業單位成本核算基本指引》。同時,考慮到《基本指引》關于成本的基本概念、成本核算的基本原則和方法等對行政單位同樣適用,因此在附則中規定行政單位開展成本核算工作可以參照執行。


問:制定《基本指引》主要遵循了哪些原則?
答:制定《基本指引》主要遵循了以下原則:
一是借鑒企業成本會計經驗。《基本指引》適當借鑒了企業成本會計領域的研究成果和實務經驗,并參考了《企業產品成本核算制度(試行)》的相關內容。
二是考慮事業單位特點。與企業相比,事業單位的成本信息需求更多元,成本核算對象也不局限于產品,《基本指引》總結歸納各類成本信息需求,規范了相應的成本核算對象、成本歸集和分配的一般性做法。此外,針對事業單位的特點,還列出了一些不計入成本范圍的項目。
三是緊密結合政府會計準則制度。《基本指引》緊密結合政府會計準則制度的相關要求,以提高相關內容的可操作性,如規定單位應當以權責發生制財務會計數據為基礎進行成本核算,成本項目的設置與財務會計明細核算的要求相協調,明確了成本歸集的會計科目等。
四是提煉各類事業單位共性。事業單位分布廣泛、數量眾多、類型各異,不同單位由于行業性質、業務內容等差異而存在多樣化的成本核算需求和特征?!痘局敢窂亩鄻踊刑釤挸龉残孕枨蠛吞卣?,為各類事業單位的成本核算工作提供通用的指引,也為各類事業單位成本核算具體指引等的制定提供基本遵循。


問:《基本指引》的定位和作用是什么?
答:《基本指引》旨在促進事業單位加強成本核算工作,提升單位內部管理水平和運行效率,夯實績效管理基礎,主要定位和作用包括兩個方面:一是為事業單位樹立成本的基本概念和理念,明確成本核算的基本原則和基本方法,為事業單位開展成本核算工作提供基本遵循依據;二是確立事業單位成本核算技術層面的頂層設計,統御各類事業單位成本核算具體指引等的制定。


問:《基本指引》的主要內容是什么?
答:《基本指引》共五章31條,主要內容如下:
第一章為總則,主要規定《基本指引》的制定依據、適用范圍,以及成本、成本核算、成本信息需求等基本概念,成本核算應遵循的原則等。
第二章為成本核算對象,主要規定單位確定成本核算對象的依據,以及按照維度、層次、特定成本信息需求所確定的成本核算對象。
第三章為成本項目和范圍,主要規定成本項目的概念和設置要求,以及不計入特定成本核算對象成本范圍的特殊情形。
第四章為成本歸集和分配,主要規定成本歸集的會計科目,成本核算的主要方法,直接費用和間接費用的概念,間接費用的分配原則,成本歸集和分配的具體流程和要求等。
第五章為附則,主要規定《基本指引》的參照執行范圍和生效日期。


問:《基本指引》的實施范圍是怎樣的?
答:《基本指引》適用于執行政府會計準則制度且開展成本核算工作的事業單位,行政單位、參照執行政府會計準則制度的非行政事業單位主體開展成本核算工作,可以參照執行。主要有兩方面的考慮:一是《基本指引》在成本項目的設置、成本歸集的會計科目等條款均體現了政府會計準則制度的要求,需要與政府會計準則制度結合使用;二是《基本指引》施行后并不強制要求所有事業單位立即開展成本核算工作,而是為有成本核算需求或要求、已經開展或擬開展成本核算工作的事業單位提供基本遵循依據。


問:《基本指引》與政府會計準則制度的關系是怎樣的?
答:《基本指引》為事業單位開展成本核算工作提供基本遵循依據,政府會計準則制度規范會計核算行為,成本核算與會計核算兩者緊密相關又有所區別,主要體現在以下幾個方面:一是成本核算以會計核算為基礎,成本核算所需的相關基礎信息數據主要由財務會計核算產生,財務會計有關明細科目設置和輔助核算應當滿足成本核算的需要。二是部分成本核算結果會在會計核算上反映,當成本核算對象為自制或委托外單位加工的各種物品、建設工程項目、自行研究開發項目時,應當按照政府會計準則制度等規定分別通過“加工物品”“在建工程”“研發支出”等會計科目歸集和結轉成本,并在財務報表中列示。三是事業單位大量成本核算活動雖以財務會計核算數據為基礎,但其核算過程和結果相對獨立于財務會計,除“加工物品”“在建工程”“研發支出”外,事業單位的費用大多通過“業務活動費用”“單位管理費用”等會計科目歸集,上述費用信息用于計算業務活動、項目、單位整體、內部組織部門、業務團隊等特定成本核算對象的成本,但成本核算的過程和結果無需在會計賬簿和財務報表中反映。四是會計核算具有強制性和統一性,而成本核算需要單位根據內部管理需求和外部有關要求因地制宜地開展,成本核算對象、核算方法的選擇應當與單位行業特點、特定的成本信息需求相適應。


問:關于成本核算指引,下一步還有哪些工作要做?
答:如前所述,《基本指引》明確了成本核算的基本原則和基本方法,但單位實際運用還需要進一步細化的操作指南。下一步,我們將會同相關部門和單位深入開展研究,制定醫院、高等學校、科學事業單位等行業事業單位的成本核算具體指引,就相關行業通用的成本核算對象、成本項目、成本范圍、成本歸集和分配方法、成本報告內容等作出具體規定,以提高成本核算指引的指導性和操作性。此外,我們還將加強對《基本指引》及相關內容的宣傳和培訓,促進事業單位增強成本核算意識,加強成本核算工作。


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